Dialogue social au sein des collectivités territoriales

Le dialogue social selon l'Organisation Internationale du Travail inclut toutes formes de négociation, de consultation ou simplement d'échange d'informations entre représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs sur des questions d'intérêt commun liées à la politique économique et sociale. Ce processus vise à favoriser la paix et la stabilité sociales en confrontant leurs intérêts.

Cette législation s’applique aux administrations de l’État et organismes publics, collectivités territoriales (régions, départements, villes et organes publics), autorités sociales et médicales (hôpitaux…).

Historique

Prémices (1936-1982)

Les accords de Matignon de 1936 ont instauré les délégués du personnel dits « délégués ouvriers », confirmé les libertés syndicales et pris en compte les revendications sur l’augmentation des salaires. Ils constituent un premier pas vers la mise en œuvre d’un dialogue social.

Le droit syndical est reconnu aux « fonctionnaires citoyens » avec le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 qui affirme des droits sociaux concernant la liberté syndicale et le droit à la participation.

Les lois Auroux de 1982 ouvrent ensuite la voie au dialogue social en prévoyant d’importantes innovations en matière de conditions de travail. Toute discrimination de salarié est désormais interdite et un droit d’expression des salariés sur leurs conditions de travail est consacré. Une obligation annuelle de négocier les salaires ainsi que la durée et l’organisation du travail est également instaurée .

Enfin, l’article 9 de la loi du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires consacre le droit des fonctionnaires à la participation : « Les fonctionnaires participent, par l’intermédiaire de leurs délégués siégeant dans les organismes consultatifs, à l’organisation et au fonctionnement des services publics, à l’élaboration des règles statutaires et à l’examen des décisions individuelles relatives à leur carrière ».

Apparition du dialogue social dans le contexte européen

L’expression « dialogue social » apparaît pour la première fois en 1984 dans le contexte institutionnel de la Communauté européenne, à l’occasion de la présidence française. Il désigne initialement les procédures qui appartiennent au dispositif de l’Union européenne qui associent les « partenaires sociaux » à la prise de décision européenne. À l'occasion de son discours de présentation du programme de la présidence française, le ministre français Claude Cheysson annonce alors que « [la présidence française] prendra les initiatives nécessaires pour chercher, avec les partenaires sociaux, le moyen de renforcer le dialogue social au niveau européen ». L’usage des notions de « partenaires sociaux » et de « dialogue social » s’étendra ensuite dans les États européens et les relations au sein des organisations internationales.

Principales réformes du dialogue social en France

Le dialogue social est un processus en constante évolution qui a fait l’objet de plusieurs réformes importantes.

Les accords de Bercy portant sur la rénovation du dialogue social dans les trois fonctions publiques ont été signés par six des huit syndicats de la fonction publique (CGT, CFDT, FSU, UNSA, Solidaires, CGC) le 2 juin 2008. Présentés par les ministres de l’époque comme “historiques pour le dialogue social dans la fonction publique”, ils constituent le premier accord sur le dialogue social lui-même et son organisation depuis sa fondation en 1946. Employeur public et syndicats se sont ainsi entendus afin de modifier l’organisation de leurs relations et concrétisent une nouvelle démocratie sociale dans la fonction publique autour de l’élection et la négociation. Plus précisément, il a été question de :

• Conforter la représentativité des organisations syndicales
• Renforcer la place de la négociation dans le dialogue social
• Conforter le rôle des instances consultatives
• Renforcer le dialogue social inter-fonctions publiques et interministériel
• Renforcer la légitimité des comités techniques
• Conforter et améliorer les droits et moyens des organisations syndicales

Pour ce faire, sont notamment créés un Conseil commun de la fonction publique ainsi que le Comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail dans la fonction publique de l’État et de la fonction publique territoriale, ce dernier étant doté de pouvoirs nouveaux afin de veiller au respect des prescriptions légales prises en matière de santé et de sécurité au travail.

Ces accords de Bercy sont en partie mis en œuvre par la loi du 5 juillet 2010 qui modifie les règles encadrant le dialogue social, avec pour objectif de donner une nouvelle légitimité aux organisations syndicales et de responsabiliser les acteurs du dialogue social dans la fonction publique. Elle offre notamment de nouvelles garanties aux agents investis de mandats syndicaux et fait évoluer la place du paritarisme dans la Fonction publique. Aussi, alors qu'elle n'était pas envisagée dans la loi de 1983, la négociation salariale est désormais permise. Cette loi est précisée par un décret du 27 décembre 2011 relatif aux comités techniques et aux commissions administratives paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

Ensuite, la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires consacre un chapitre II du titre IV intitulé : de l’amélioration du dialogue social dans la fonction publique. Ainsi, l'article 47 prévoit notamment que "pour favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales, les listes de candidats aux élections professionnelles sont composées d'un nombre de femmes et d'hommes correspondant à la part de femmes et d'hommes représentés au sein de l'instance concernée".

Plus récemment, la loi du 6 août 2019 de la transformation de la fonction publique a apporté des modifications importantes relatives au dialogue social.

Les instances du dialogue social

Les instances du dialogue social sont des lieux où représentants des employeurs territoriaux et représentants du personnel se réunissent pour traiter du sujet de la gestion des ressources humaines. Elles contribuent au quotidien à préparer l'avenir de la fonction publique territoriale. Elles œuvrent ainsi à la bonne qualité du dialogue social. Chaque instance va donner son avis dans le domaine où elle est compétente. La loi de transformation de la fonction publique a modifié le visage de ces instances. Elle va modifier la loi n^o 84-53 du 26 janvier 1984 sur la fonction publique territoriale. Les instances du dialogue social vont changer avec cette loi. On va retrouver parmi ces instances : le conseil supérieur de la fonction publique , les commissions administratives paritaires, les comités mixtes territoriaux et les centres de gestion.

Conseil supérieur de la fonction publique

Le Conseil supérieur de la fonction publique est mis en place par la loi du 26 janvier 1984. C’est un organisme consulté par le gouvernement quand celui-ci a un projet de loi ou un décret touchant la fonction publique territoriale. Il est composé de 20 élus locaux et 20 représentants d’organisation syndicale et est présidé par un élu local. Depuis septembre 2011, c'est Monsieur Philippe LAURENT, Maire de Sceaux (Hauts-de-Seine), qui exerce cette fonction, étant ainsi devenu le cinquième président de cette institution depuis sa création. Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale peut siéger en assemblée plénière, en bureau ou en formation spécialisée.

Il compte cinq formations spécialisées permanentes, qui agissent dans des domaines différents et qui vont traiter des questions :

• institutionnelles, statistiques et études
• organiques
• statutaires
• sociales
• inter-fonctions publiques

Le Conseil supérieur dispose d’une compétence de propositions et d’études : il peut formuler des propositions en matière statutaire et procéder à toutes études sur l’organisation et le perfectionnement de la gestion du personnel territorial. Il a enfin une responsabilité d’ensemble en matière de suivi des statistiques et de documentation sur la fonction publique territoriale.

Comité social territorial

Le Comité social territorial est la future institution de dialogue social qui sera opérationnelle en 2022. Elle est née de la fusion des comités techniques et des comités d’hygiène, de sécurité et de conditions de travail. C’est la loi de transformation de la fonction publique qui a créé cette institution. Elle va se voir attribuer les compétences de ces deux prédécesseurs. Prochainement, le Gouvernement va prendre un décret pour déterminer les compétences de ce comité.

Un comité social territorial (CST) est créé dans chaque collectivité ou établissement employant au moins 50 agents ainsi qu'auprès du centre de gestion pour les collectivités et établissements affiliés employant moins de 50 agents. Ce CST est la fusion des comités techniques (CT) et des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) qui disparaissent.

Les sujets qu’ils auront à traiter sont :

• le fonctionnement et l'organisation des services
• l’accessibilité des services et la qualités des services rendus
• l’égalité professionnelles et lutte contre les discriminations
• la protection de la santé, l’hygiène et la sécurité des agents
• les orientations stratégiques sur les politiques des ressources humaines
• les orientations stratégiques en matière de politique indemnitaire et d'action sociale ainsi qu'aux aides à la protection sociale complémentaire
• les lignes directrices de gestion (LDG) en matière de mutation, de mobilité, de promotion interne et d'avancement de grade des agents.

Les comités techniques et les CHSCT vont continuer d’exister jusqu’en 2022. Ils vont exercer les compétences des comités sociaux et territoriaux jusqu’au prochaines élections professionnelles dans la fonction publique. Pendant cette période transitoire, les CHSCT et les comités techniques vont exercer les compétences suivantes :

• les comités techniques sont seuls compétents pour examiner l'ensemble des questions relatives aux projets de réorganisation de service
• les comités techniques et les CHSCT peuvent être réunis ensemble pour l’examen des questions communes exemple les conditions de travail liés à l’hygiène ou la sécurité
• les comités techniques sont compétents pour donner des avis sur les lignes directrices de gestion et sur le plan d’action pour l’égalité professionnelle entres les femmes et les hommes

Le Comité social territorial est composé de représentants de la collectivité territoriale ou de l'établissement public et des représentants du personnel.

Comité d’Hygiène de Sécurité et des Conditions de Travail

Le Comité d'hygiène de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) est une instance chargée de contribuer à la protection de la santé physique et mentale et de la sécurité des agents dans leur travail. Il va avoir pour objectif d’améliorer les conditions de travail des agents publics. Il veille à la mise en œuvre, par les chefs de service ou d’établissement, des prescriptions du Code du travail relatives à la santé et la sécurité au travail qui sont applicables à la fonction publique. Il est consulté quand il y a un projet important qui touche et modifie et aménage les conditions de santé, de sécurité ou les conditions de travail.

Il participe également à l'analyse et à la prévention des risques professionnels. Il peut faire des visites de site relevant de sa compétence et d'enquêtes menées en matière d'accident de travail, de service et de maladie professionnelle.

Les textes qui encadraient cette instance avant la réforme de 2019 étaient la loi 26 janvier 1984 (art.33-1) et le décret du 10 juin 1985.

Comité technique

Le comité technique est une instance de concertation chargée de donner son avis sur les questions et projets de textes relatifs à l'organisation et au fonctionnement des services. Y sont examinées notamment les questions relatives aux effectifs, aux emplois et aux compétences, aux règles statutaires, aux méthodes de travail, aux grandes orientations en matière de politique indemnitaire, à la formation, à l'insertion professionnelle, à l'égalité professionnelle et à la lutte contre les discriminations.

Au sein de la fonction publique territoriale, un CT est créé au sein de chaque collectivité ou établissement public employant au moins 50 agents. Pour les collectivités et établissements affiliés employant moins de 50 agents, c’est le CT placé auprès du centre de gestion qui est compétent.

Les textes qui encadraient cette instance, avant la loi de transformation de la fonction publique en 2019, étaient le décret du 10 juin 1985 et la loi du 26 janvier 1984 (art. 32 et 33).

Commissions adminstratives paritaires

Les Commissions administratives paritaires sont des institutions qui donnent un avis et se prononcent sur la situation individuelle des fonctionnaires. Elles sont présentées de les articles 28 à 31 de la loi du 26 janvier 1984 sur la fonction publique territoriale. Cette commission a connu des modifications.

Une commission administrative paritaire est créée pour chaque catégorie A, B, et C de fonctionnaires auprès du centre de gestion auquel est affilié la collectivité ou l'établissement public. Lorsque l'insuffisance des effectifs le justifie, il peut être créé une commission administrative paritaire unique pour plusieurs catégories hiérarchiques.

Composition

Elles sont composées des représentants du personnel et des représentants des collectivités.

Champ d’intervention

La loi de transformation de la fonction publique a réduit celui-ci. Les attributions des commissions administratives paritaires (CAP) sont recentrées sur l'examen des décisions individuelles défavorables aux agents (refus de titularisation ou de formation ou de temps partiel, discipline, etc.). Auparavant, les CAP donnaient un avis préalable sur les décisions individuelles de mutation, de mobilité, d'avancement et de promotion interne (détachement entrant, accueil en disponibilité, avancement de grade, etc.). Depuis le 1^er janvier 2020, elles ne sont plus compétentes en matière de mutation et de mobilité, et, à partir du 1^er janvier 2021, elles ne le seront plus en matière d'avancement et de promotion.

Compétences

Le décret du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l'évolution des attributions des commissions administratives paritaires définit les nouvelles compétences des CAP :

« 1° En matière de recrutement : des décisions de refus de titularisation et des licenciements en cours de stage en cas d'insuffisance professionnelle ou de faute disciplinaire ; 2° Des questions d'ordre individuel relatives au licenciement du fonctionnaire mis en disponibilité après trois refus de postes qui lui sont proposés en vue de sa réintégration et au licenciement pour insuffisance professionnelle ; 4° Des décisions relatives à la révision du compte rendu de l'entretien professionnel ; 5° Des décisions refusant une demande de mobilisation du compte personnel de formation, en application du II de l'article 22 quater de la loi du 13 juillet 1983 susvisée ; 6° Des décisions refusant une demande initiale ou de renouvellement de télétravail formulée par le fonctionnaire, en application de l'article 5 du décret n° 2016-151 du 11 février 2016 relatif aux conditions et modalités de mise en œuvre du télétravail dans la fonction publique et la magistrature ; 7° Des décisions refusant une demande de congés au titre du compte épargne-temps'' ; IV.- Lorsqu'un fonctionnaire sollicite sa réintégration auprès de l'autorité ayant pouvoir de nomination, à l'issue de la période de privation des droits civiques ou de la période d'interdiction d'exercer un emploi public ou en cas de réintégration dans la nationalité française, celle-ci peut recueillir l'avis de la commission administrative paritaire.

La négociation collective

Définition

Le dialogue social dans la fonction publique se manifeste de différentes manières : l’information, la consultation, la concertation et la négociation collective. La négociation collective est souvent considérée comme « la forme la plus aboutie du dialogue social », mais elle est également celle qui présente le plus de difficultés dans sa mise en œuvre. En effet, la négociation collective place dans une situation d’interdépendance, différents acteurs aux positions divergentes. Par leurs échanges sur différents sujets ouverts à la négociation, organisations syndicales et autorités administratives ou territoriales ont pour volonté de trouver une réponse commune devant aboutir à un accord, et ceci en passant par un processus de compromis de la part de chacun de ces acteurs.

La négociation collective se trouve inscrite à l’article 8bis de la loi du 13 juillet 1983. Elle concerne ainsi les trois versant de la fonction publique : la fonction publique d’État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière.

Sujets ouverts à la négociation

La négociation s’est longtemps limitée au champ de l’évolution des rémunérations des agents publics. Cependant, depuis la loi du 5 juillet 2010 l’objet de la négociation s’est élargi. La négociation collective peut intervenir sur différents sujets :

• les conditions et organisations du travail et du télétravail
• le déroulement des carrières et la promotion professionnelle
• la formation professionnelle et continue
• l’action sociale et la protection sociale complémentaire
• l’hygiène, la sécurité et la santé au travail
• l’insertion professionnelle des personnes handicapées
• l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes

Cette liste n’est toutefois pas exhaustive. En effet, d’autres sujets peuvent être abordés par les autorités administratives et territoriales, à la condition que ces derniers entrent dans leur champ de compétence.

Niveau de la négociation

La négociation peut intervenir à un niveau inter-fonctions publiques, c’est-à-dire, pour les trois versants de la fonction publique. Ces négociations se déroulent au niveau national. La négociation peut ne concerner qu’une fonction publique. La négociation sera engagée au niveau national. Les négociations relatives à l’évolution des rémunérations et du pouvoir d’achat des agents publics, ne peuvent être prises qu’au niveau national. S’agissant des autres sujets ouverts à la négociation, cette dernière est menée au niveau national ou local. Les négociations peuvent intervenir pour mettre en œuvre au niveau inférieur, un accord conclu au niveau supérieur. Dans cette hypothèse, l’accord local peut seulement préciser l’accord pris au niveau supérieur ou en améliorer l’économie générale.

Acteurs de la négociation

Organisations syndicales

Les organisations syndicales participent à la négociation. Pour ce faire, elles doivent disposer d’au moins un siège dans l’organisme consultatif dans lequel s’exerce la participation, c’est-à-dire dans une instance qui sera désignée en fonction de l’objet et du niveau de la négociation. Les organisations syndicales siégeant dans l’instance ainsi désignée, doivent établir une délégation de membres pour participer à la négociation.

Autorités administratives ou territoriales

Représentants du gouvernement, représentants des employeurs publics territoriaux et représentants des employeurs publics hospitaliers participent conjointement au niveau national, dans le cadre de négociations inter-fonctions publiques. Les négociations propres à une fonction publique sont d’initiative gouvernementale. Sont associés les représentants de la fonction publique en question. Dans les autres champs ouverts à la négociation, l’autorité administrative ou territoriale compétente et placée au sein de l’organisme consultatif désigné a vocation à négocier.

Déroulement de la négociation

L’initiative de la négociation se caractérise par son unilatéralisme. En effet, seule l’autorité administrative ou territoriale a vocation à prendre l’initiative d’une négociation. Les organisations syndicales peuvent toutefois proposer l’ouverture d’une négociation, mais le dernier mot revient à l’administration. De plus, en l’absence de texte législatif, une grande marge de manœuvre est laissée à l’administration, quant à la conduite des négociations. En ce sens, différentes modalités de la négociation, notamment formelles, sont laissées à la libre appréciation des administrations. L’issue des négociations est marquée par la conclusion d’un accord. La validité de cet accord est précisée à l’article 8bis de la loi du 13 juillet 1983 : « Un accord est valide s'il est signé par une ou plusieurs organisations syndicales de fonctionnaires ayant recueilli au moins 50 % des suffrages exprimés en faveur des organisations habilitées à négocier lors des dernières élections professionnelles organisées au niveau auquel l'accord est négocié. »

Accords collectifs privés de toute portée juridique

En 2019, le Gouvernement a fait le constat d’un faible nombre d’accords collectifs conclus depuis les accords de Bercy de 2008 et la loi du 5 juillet 2010. Face à ce constat, le gouvernement met en cause « une trop grande centralisation de la décision administrative », « l’absence de portée normative des accords » ainsi que « la place trop faible qui est laissée à l’échelon de proximité » dans le processus de négociation. La circulaire du 22 juin 2011 était venue préciser la valeur juridique des accords collectifs. Il est indiqué qu’un accord collectif conclu à l’issue d’une négociation, n’a pas de force contraignante, l’administration n’étant ainsi pas liées aux stipulations des accords. Au surplus, un accord collectif ne peut faire l’objet d’un recours devant le juge administratif, il ne s’agit pas d’un acte faisant grief. Cette position est également celle du Conseil d’État, dans un arrêt Fédération Interco CFDT et autres, rendu le 22 mai 2013, au sujet d’un protocole d’accord.

La loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 tend à conférer une véritable portée juridiques aux accords collectifs. La loi habilite le Gouvernement, dans un délai de 15 mois à compter de la publication de la loi, à légiférer par ordonnance afin de favoriser la conclusion d’accords au niveau national ou local. L’ordonnance devra :

• Définir les autorités compétentes pour négocier.
• Fixer les modalités d'articulation entre les différents niveaux de négociation ainsi que les conditions dans lesquelles des accords locaux peuvent être conclus en l'absence d'accords nationaux.
• Définir les cas et conditions dans lesquels les accords majoritaires disposent d’une portée ou d’effets juridiques et, le cas échéant, en préciser les modalités d'appréciation du caractère majoritaire des accords, leurs conditions de conclusion et de résiliation et déterminer les modalités d'approbation qui permettent de leur conférer un effet juridique.

Avant la préparation du projet d’ordonnance, Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics, a lancé le 8 novembre 2019 une mission relative à la négociation collective dans la fonction publique. Ces travaux devront éclairer le Gouvernement sur différents points comme par exemple, « la qualité des autorités compétentes pour négocier ou conclure des accords au niveau national et local » ou « l’articulation des attributions entre les niveaux national et local ».

Apports de la loi 6 août 2019

Outre la portée juridique accordée aux accords collectifs, la loi du 6 août 2019 vient également renforcer le dialogue social par la mise en place de nouveaux outils, notamment à destination des collectivités territoriales.

• Création du Comité social territorial

• Les lignes directrices de gestion : elles établissent notamment, les orientations générales en matière de promotion ou de valorisation des parcours professionnels. Dans la fonction publique territoriale, ce sont les employeurs territoriaux qui fixent ces lignes directrices pour une durée pluriannuelle de six ans.

• Le rapport social unique : les administrations de l’État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics doivent préparer tous les ans, un rapport social unique. Ce rapport rassemble les éléments et les données à partir desquels sont mises en place les lignes directrices. Il pourra notamment s’agir de données relatives aux parcours professionnels, à la formation, au handicap ou à la lutte contre les discriminations. Dans le cadre de la fonction publique territoriale, ce rapport doit être présenté aux assemblées délibérantes, après avis du comité social territorial.

Ces données sont inscrites dans une base de données sociales et rendues accessibles aux membres du comité social.

• Les feuilles de routes ayant un impact sur les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

Certaines décisions étatiques peuvent avoir un impact sur la fonction publique territoriales, s’agissant notamment de la négociation des accords collectif ou du point d’indice. Ces feuilles de routes permettront de donner plus de clarté aux employeurs publics, dans leur gestion des ressources humaines et leur gestion budgétaire. En effet, l’article 3 de la loi du 6 aout 2019 prévoit que « tous les trois ans, le ministre chargé de la fonction publique présente au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale une feuille de route indiquant les orientations en matière de gestion des ressources humaines dans la fonction publique et leur impact prévisionnel sur les collectivités territoriales et les établissements mentionnés à l'article 2 ».

Liens externes

1. Direction générale de l'administration et de la fonction publique, La rénovation du dialogue social, 2011
2. Accords historique de Bercy sur le dialogue sociale dans la fonction publique - 23/05/2008, le Portail de la Fonction Publique
3. Relevé de conclusions relatif à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique, Ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, 2008
4. Qu’est-ce qu’un comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) ?, Le Portail de la Fonction Publique
5. Qu’est-ce qu’un comité technique ?, Le Portail de la Fonction Publique
6. La négociation dans la fonction publique, Ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État
7. Lancement de la mission relative à la négociation collective dans la fonction publique, Communiqué de Presse, Olivier DUSSOPT Secrétaire d’État auprès du Ministre de l'Action et des Comptes publics, Paris, le 12 novembre 2019 N° 865
8. Quelles instances de dialogue social après la loi de transformation de la fonction publique ?, Vie Publique
9. La négociation collective dans la fonction publique, Gauthier JAMAIS, 16 Avril 2018
10. Pour une renaissance du dialogue social dans la fonction publique territoriale, Fédération Nationale des Centres de Gestion de la Fonction Publique Territoriale, 15 Mai 2019
11. À propos de la loi de transformation de la fonction publique. Évolutions ou révolution ?, Florence Chaltiel, Lextenso, 2020
12. Les accords négociés dans la fonction publique depuis la loi de rénovation du dialogue social, Me Laura Derridj, 2013
13. Loi de transformation de la fonction publique : rénovation du dialogue social et mise en place d’outils de pilotage stratégique des ressources humaines, Valérie Michelet, Centre inffo, 20 août 2019
14. Lancement d’une mission sur la négociation collective dans la fonction publique, E. Franck, La Gazette des Communes, 2019
15. La mission d’expert relative à la négociation collective dans la fonction publique est lancée, n°117, Novembre 2019, Statut général et dialogue social
16. La logique du compromis belliqueux. Chronique d'une négociation sur le régime indemnitaire dans une mairie française, Alexandra Garabige, 2010

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